今年的政府工作报告提出“健全地方税体系”。一般的观点认为，目前地方税体系存在的主要问题，是地方税缺乏主体税种，尤其是在“营改增”改革全面推开之后。以往营业税是第一大地方税种，收入规模大，而现在并入了中央与地方共享的增值税。目前地方税种的收入规模都不大。主体税种的缺失，导致地方财力与事权不匹配，要靠中央财政大规模的转移支付，才能满足支出的需要。为了改变这种状况，有人提出，一是要合理设置地方税种，使地方拥有规模较大、收入稳定的主体税种；二是要扩大地方税权，允许地方开征一些税种。
近日，就有地方
财政部门的相关官员在接受记者采访时提出，可以将
个人所得税下放作为地方主体税种，同时，适当下放
地方税政管理权，允许地方开征特色税种，允许地方制定适当
税收优惠
政策等。
这些见解和建议都颇有道理，但需要指出的是，健全
地方税体系并不应该完全是为地方政府增收。财政增收与税负加重是一个硬币的两面。在我国宏观税负已然不低的情况下，“健全
地方税体系”不能成为地方增收的理由。那么，针对上述两方面的建议，我们认为，首先，地方开征税种的权力应该受到约束，避免地方为增收而征税。约束可以是，由全国人大统一立法，地方政府可以在一定范围内调整，但要报同级人民代表大会常务委员会决定，《环境保护税法》就是这样规定的。其次，地方主体税种的形成应以不增加宏观税负为前提，如果要增加税种（例如对个人住房开征
房地产税），需以某些方面的减负进行对冲。另外，地方也不是必须拥有主体税种才能使财权与事权相匹配，合理划分中央和地方分享税也是一种办法。
虽然
地方税种大多规模偏小，但地方总体收入其实并不少，而且，地方在财政收入的分配中也没有“吃亏”。在1994年的分税制改革之后，中央财政收入占比在多数年份都超过50%，而地方财政收入占比一度出现不断下降的现象。但在2004年前后，地方财政收入占比逐渐上升，在2011年超过了50%。“营改增”全面推开之前的2016年，地方财政收入占比达到了55%；之后的2017年，占比稍有减少，但仍然超过一半，为53%。地方财政收入后来居上超过中央财政收入，主要原因是
地方税种——营业税、房产税、土地
增值税等——的收入增速超过了
增值税（中央财政收入最大的组成部分）。这是中国经济结构变化的反映，工业的比重下降，而服务业的比重上升，房地产业快速发展。还要考虑到，地方有“土地财政”，其收入增长得更快。
观察这个过程，我们可以进行两方面的思考。其一，地方财力与事权不相匹配、转移支付规模大，并不是因为地方财政收入少，实际上，我国地方财政收入的占比大大高于美国。如果地方财政收入占比继续上升，可能会进一步扩大地区间的发展差距。可以说，地方财力与事权不相匹配主要是因为地方的事权和支出责任过重。那么，要使地方财权与事权相匹配，不能靠增加地方
税收收入，而要靠减少其事权和支出责任，一部分事权不再由政府部门承担，一部分事权可以由中央政府上收。
其二，地方政府可能倾向于发展更利于增加
地方税种收入的行业，使经济结构发生改变。服务业比重上升、房地产业大发展，固然是中国经济在发展中的自我调整，但也有一部分原因是地方政府在
地方税种激励下的主动作为，这突出地表现为对房地产业的依赖，因为那可以增加相关
地方税种的收入，更可以增加土地出让金的收入。
地方税种可以增强地方政府某方面的积极性，但这种积极性未必有利于经济可持续发展、民生长远改善，更不要说，这偏离了
税收中性的原则。因此，
地方税种的设置需要全面考虑，从全国一盘棋的角度考虑。
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